Особенности управления муниципальными финансами в российской федерации. Управление финансами муниципального образования

канд. экон. наук, старший преподаватель
кафедры налогов и налогообложения
ВГНА Минфина России

Современный этап экономического развития России сопровождается эволюцией системы межбюджетных отношений. В этих условиях возрастает необходимость проработки основ бюджетного федерализма, формирования стимулов у органов государственной власти и местного самоуправления к наращиванию темпов экономического роста. Тем не менее возникновение целого ряда противоречий в отношениях между уровнями власти, особенно на уровне субъект Российской Федерации – муниципальные образования, не способствует укреплению основ бюджетного федерализма.

Современное состояние бюджетной системы характеризуется децентрализацией расходных полномочий и одновременно концентрацией доходных источников на федеральном уровне. Местные бюджеты кроме собственных обязательств включают ряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень не сопровождается адекватным финансированием. Низкая собираемость доходов не способствует укреплению финансовой самостоятельности территорий Российской Федерации. В связи с этим большое значение для сбалансированности местных бюджетов приобретает организация эффективной системы регулирования межбюджетных отношений на уровне субъект Российской Федерации – муниципальные образования.

К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести и такие как неэффективность расходов бюджетов, наличие фактов нецелевого использования средств, недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики, отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков.

Таким образом, актуальной для настоящего момента является проблема регулирования межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации – муниципальные образования. Возникает необходимость разработки теоретических основ и практических рекомендаций по формированию отдельных направлений финансовой политики на субрегиональном уровне.

В статье предлагается новый подход к определению понятия «муниципальный хозяйственный комплекс» с позиций воспроизводственного процесса, система показателей оценки состояния бюджетов муниципальных образований, а также рекомендации по совершенствованию механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета субъекта.

Понятие «муниципальный хозяйственный комплекс»

В научной литературе выделяют различные формы пространственной организации хозяйства: промышленный узел, транспортный узел, территориально-производственный комплекс, а также ряд других.

В рамках выделенных форм пространственной организации хозяйства субъекты финансово-экономических отношений объединены либо на основе производственных связей в рамках производственных комплексов или узлов, либо их взаимодействие происходит на ограниченной территории субъекта и обусловлено определенной целью, например, привлечение иностранных инвестиций.

После разрыва налаженных в период плановой экономики административно-хозяйственных связей технологически взаимозависимых предприятий повышается интерес к выявлению и регулированию факторов развития интегрированных промышленных комплексов, формирования их финансовых ресурсов. С целью рассмотрения муниципального воспроизводственного процесса в рамках интегрированного объединения предлагается следующее понятие муниципального хозяйственного комплекса. Муниципальный хозяйственный комплекс представляет собой финансово-промышленное объединение предприятий и вспомогательных производств, коммерческих банков и других финансовых институтов на основе их территориального единства в рамках воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Субъектами финансового менеджмента в этом комплексе являются центральная компания и местная администрация, оказывающие управляющее воздействие. Объектом управления в данной модели являются финансовые ресурсы муниципального хозяйственного комплекса, представляющие собой ресурсы отдельных хозяйственных единиц. Источники финансовых ресурсов муниципального хозяйственного комплекса могут быть классифицированы на собственные и заемные, а соотношение между ними является важной информацией для принятия управленческого решения.

Муниципальный хозяйственный комплекс следует отличать от понятия «муниципальное хозяйство», определяемое следующим образом. Муниципальное хозяйство – это деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно предпринимательством и торговлей, причем эта деятельность направлена на наивыгоднейшее использование материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (то есть благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива.

С целью отражения всех аспектов финансовых отношений между субъектами муниципальной экономики представляется целесообразным сформулировать следующее определение местного бюджета. Местный бюджет – это система экономических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, хозяйствующими субъектами муниципального комплекса, населением в процессе воспроизводства с целью формирования и использования фонда денежных средств, являющегося финансовой основой местного самоуправления.

Финансы выступают не только экономической категорией, но и инструментом воздействия на воспроизводственный процесс как всего муниципального хозяйственного комплекса, так и отдельных хозяйствующих субъектов. Это воздействие осуществляется через финансовый механизм, представляющий собой систему действия финансовых рычагов, финансовых методов, а также организационное, информационное и нормативно-правовое обеспечение. Таким образом, можно сказать, что финансовый механизм представляет собой совокупность способов управления финансовыми отношениями. Множественность финансовых взаимосвязей предопределяет сложность самого финансового механизма (рис. 1).

ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА

Рис.1. Финансовый механизм муниципального хозяйственного комплекса

Анализ является одним из базовых этапов процесса управления, а аналитический инструментарий – мощным управленческим рычагом, результаты которого могут быть положены в основу процесса управления муниципальными финансовыми ресурсами. На этапе разработки стратегии развития муниципальных образований и субъекта в целом и выбора направлений бюджетно-налоговой политики важное значение приобретает комплексный анализ достигнутого уровня социально-экономического развития, показателей состояния местного бюджета, проводимый в разрезе сопоставимых групп муниципальных образований. Выделение различных типов муниципальных образований возможно на основе сочетания трех основных характеристик: административное подчинение, численность населения, экономический профиль.

Административное подчинение определяет статус и основной набор функций муниципального образования. Муниципальные образования по данной характеристике подразделяются на город (центр субъекта Российской Федерации), город (областного или республиканского подчинения), город (районный центр областного или республиканского подчинения), с подчиненными ему населенными пунктами, район с центром в городе, район с центром в поселке городского типа (пгт) или селе, одно или несколько сельских поселений.

Численность населения является традиционной характеристикой при классификации и анализе поселений, отражая социально-экономический потенциал муниципального образования. По численности населения муниципальные образования делятся на: крупнейшие – свыше 1000 тыс. чел., крупные – от 500 до 1000 тыс. чел., большие – от 100 до 500 тыс. чел., средние – от 50 до 100 тыс. чел., малые – до 50 тыс. чел.

Экономический профиль является важной характеристикой для оценки устойчивости экономики муниципального образования и отражает преобладание отрасли народного хозяйства в экономике территории. Муниципальные образования классифицированы на промышленные, промышленно-аграрные, аграрные, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), наукограды.

Система показателей оценки состояния бюджетов муниципальных образований

Различия в целях анализа и в его информационном обеспечении приводят к тому, что единой комплексной методики оценки бюджетов муниципальных образований, как и бюджетов регионов, на настоящий момент не существует. Местные органы управления ограничиваются лишь экономическим анализом базовых бюджетных показателей (доходов и расходов), оценивая абсолютные показатели бюджета, сопоставляя доли налоговых и неналоговых поступлений, финансовой помощи и кредиторской задолженности в общем объеме доходов бюджета, а также доли различных видов расходов бюджета в его совокупных расходах.

Оценка состояния местных бюджетов может быть проведена в соответствии с предлагаемой системой показателей (рис. 2). Отличительной особенностью данного подхода к анализу является его комплексный характер, а также возможность определения степени устойчивости бюджета. Устойчивость в данном случае определяется долей собственных доходов в сумме доходов бюджета, показателями задолженности бюджета и его дефицита.

Рис. 2. Порядок проведения анализа бюджетных показателей

Рассмотрим предлагаемую систему показателей на примере Тульской области. Тульская область расположена в Центральном экономическом районе и включает 26 муниципальных образований. По показателям социально-экономического развития регион занимает среднее положение в совокупности субъектов Центрального района и является типичным по структуре хозяйства и административно-территориального деления. Таким образом, аналитические выводы о состоянии управления муниципальными финансами, регулирования межбюджетных отношений в этом регионе могут быть экстраполированы на ряд других муниципальных образований Центрального района.

Для целей проведения анализа отобрано пять муниципальных образований Тульской области: г. Тула, пос. Новогуровский, Воловский, Алексинский, Щекинский и Веневский районы, Донское муниципальное образование.

В таблице 1 приведены бюджетные коэффициенты, рассчитанные в соответствии с разработанной системой показателей. На основе рассчитанных коэффициентов автономии, бюджетной задолженности, дефицитности бюджета, доли регулирующих доходов в доходах бюджета следует сделать вывод, что поскольку коэффициент автономии и коэффициент регулирующих доходов не удовлетворяют нормативному значению, а коэффициенты бюджетной задолженности и дефицитности удовлетворяют, то состояние бюджетов может быть охарактеризовано как нормальное. Независимость местных бюджетов за последние 5 лет остается на очень низком уровне, о чем свидетельствует низкое значение коэффициента автономии. Ни в одном из анализируемых муниципальных образований значение коэффициента не достигает нормативного.

Таблица 1

Результаты анализа бюджетных коэффициентов

Повышение бюджетной результативности муниципальных образований, обеспеченности населения, а также удельных налоговых доходов свидетельствует о реальном росте как доходов, так и расходов бюджета. Показатель налоговой нагрузки на промышленность муниципальных образований находится на уровне 29–33%, и на протяжении анализируемого периода его значение понижается, что свидетельствует о снижении отдачи производственной сферы в бюджет. Таким образом, в целом финансовое состояние муниципальных образований ухудшается.

Совершенствование механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета субъекта

Совершенствование механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджета субъекта с целью содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических преобразований в муниципальных образованиях представляется целесообразным формирование в составе бюджетов субъектов Фонда развития муниципальных финансов (ФРМФ) (рис. 3).

Участие в конкурсе на получение субсидий могут принимать все муниципальные образования, имеющие собственный бюджет. Для участия в конкурсе они должны представить в финансовый орган администрации субъекта в установленный срок Программу развития муниципальных финансов. В качестве основы Программы рекомендуется использовать финансовую стратегию, разрабатываемую администрацией муниципального образования. По результатам конкурса право на получение субсидий ежегодно предоставляется 3-5 муниципальным образованиям, программы которых имеют лучшие итоговые показатели. Результаты конкурса доводятся до сведения участников в течение месяца после даты завершения приема программ.

Размер ФРМФ в большинстве субъектов, по мнению экспертов, может составлять не более 20% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам.

Источником средств Фонда развития муниципальных финансов являются установленные в процентах отчисления от неналоговых доходов, в частности, отчисления от доходов от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и доходов от предпринимательской деятельности. В зависимости от уровня собираемости указанных доходов и потребности муниципальных образований, претендующих на получение средств, процент отчислений может быть принят на уровне 10%.

Реализация мероприятий по оздоровлению централизованных и децентрализованных финансов за счет средств Фонда развития муниципальных финансов обеспечит рост бюджетных, а также ряда социально-экономических показателей.

ЛИТЕРАТУРА

Также по этой теме.

Подлесный Евгений Александрович

студент 3 курса, учетно-финансового факультета, ФГБОУ ВПО СтГАУ, г. Ставрополь

E - mail : jk _3@ mail . ru .

Глотова Ирина Ивановна

научный руководитель, канд. экон. наук, доцент, кафедра «Финансы, кредит и страховое дело», ФГБОУ ВПО СтГАУ, г. Ставрополь

Местное самоуправление, согласно Конституции РФ, составляет одну из основ конституционного строя, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России.

В 2003 г. был принят Федеральный закон ФЗ-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который усилил роль муниципальных образований в структуре органов управления . С 1 января 2009 г он вступил в силу в полном объеме. Данный закон расширил список расходных полномочий местных властей, в то же время доходная база с момента его принятия постоянно сокращалась.

В настоящее время лишь два налога признаются местными - земельный и налог на имущество физических лиц. Их доля в структуре всех доходов не превышает 4 % (соответственно 3 % и 1 %). Проблемы местного самоуправления (далее - МСУ) широко обсуждаются на самом высоком уровне и находят свое отражение в ежегодных Посланиях президента РФ Федеральному собранию РФ. Главной проблемой остается недостаточное финансовое обеспечение расходных обязательств органов МСУ собственными доходами, лишающее их самостоятельности в проведении эффективной бюджетной политики.

Все особенности управления муниципальными финансами можно объединить в 4 группы: правовые, организационные, финансовые и поведенческие.

Правовые факторы отражают эволюцию органов МСУ с позиции их самостоятельности. Сегодня правовую основу МСУ формируют три главных документа. Прежде всего это Конституция РФ, рассматривающая МСУ в качестве самостоятельной ветви управления. ФЗ-№ 131 регулирует общие принципы организации МСУ, в т. ч. закрепление отдельных полномочий и источников доходов. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления все муниципальные образования РФ были приведены к общему стандарту. Теперь их существует 4 типа: городские и сельские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородские образования городов федерального значения.

Не менее важна модель самой организации МСУ. Известны 3 ее основные модели: англосаксонская, континентальная и смешанная. Первая модель используется в странах с англосаксонским правом. Для нее характерны высокая самостоятельность местных властей (вплоть до установления местных налогов), а также децентрализация МСУ.

Континентальная модель характерна для стран континентальной Европы и их бывших колоний и больше используется для унитарных государств. В рамках данной модели принципы выборности сочетаются с назначаемостью.

Смешанная модель, которая действует в России, предполагает сочетание принципов обеих моделей. Ее часто называют немецкой. Анализ опыта организации МСУ в Германии показал, что в России могут быть применены как минимум две черты германской модели:

1. вопросы местного самоуправления входят в компетенцию субъекта Федерации, а не Федерации (России);

2. несравненно выше участие населения в деятельности органов МСУ, например, через инструмент самообложения.

Организационные особенности управления муниципальными финансами, прежде всего, связаны с переходом России к среднесрочному планированию и принципам бюджетирования, ориентированного на результат, а также внедрению информационных технологий.

Главная проблема, с точки зрения организационных особенностей, - внедрение нового документа в бюджетный процесс, каким стал перспективный финансовый план. На уровне Федерации принято бюджетирование методом скользящей трехлетки, а на муниципальном уровне - «перспективный план + бюджет».

В организационном плане для эффективной разработки бюджетной политики чрезвычайно важна полноценная информационная база. Минфин РФ и Минрегионразвития РФ разработали проект «Электронное правительство» и программу внедрения информационных технологий. Внедрение одного лишь похозяйственного (муниципального) учета позволит составить данные о членах хозяйства, землях хозяйства и его жилом фонде. Следует отметить, что внедрение этих технологий и проектов уже началось в 112 регионах из 83 субъектов Федерации на уровне муниципалитетов.

Наибольшую долю в 2011 г. в структуре доходов местных бюджетов устойчиво занимали налоговые доходы и межбюджетные трансферты - соответственно 31 % и 58 %.

На муниципальном уровне главным бюджетообразующим налогом остается налог на доходы физических лиц - 70,8 % всех налоговых доходов. НДФЛ - федеральный налог, полностью поступающий в бюджет субъекта РФ и передаваемый в местные бюджеты ежегодно по нормативам отчислений. Повлиять на этот норматив ОМСУ не могут, следовательно, считать его собственным источником средств в бюджете нелогично, хотя Бюджетный кодекс РФ отражает иную позицию: все доходы, за исключением субвенций, считаются собственными доходами местных бюджетов .

Собственными местными налогами, на которые ОМСУ могут непосредственно влиять, остаются налог на имущество физических лиц и земельный налог, доля которых в общей структуре налоговых доходов составляет всего 12 % (соответственно 1 % и 11 %). Такое разделение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы полностью лишает местную администрацию стимулов для наращивания собственного налогового потенциала, а с учетом того, что местная администрация не обладает налоговой инициативой в плане введения иных местных налогов и сборов, не предусмотренных Налоговым кодексом РФ, затруднена и реальная возможность проводить самостоятельно бюджетную и налоговую политику.

Неналоговые доходы в местных бюджетах РФ в 2008-2011 гг. устойчиво составляли небольшую часть - около 10 %.

Межбюджетные трансферты - главный источник доходов муниципальных образований в РФ. На протяжении последних 4 лет их доля устойчиво составляет 58 %, а без субвенций увеличилась с 29,3 % до 33 % в 2011 г. Это особенность доходной базы российских местных бюджетов, в отличие, например, от развитых стран, где доля местных налогов составляет 65 % (США), 60 % (Франция), 45 % (Германия), 36 % (Англия), что исключительно важно для реализации эффективной стратегии развития муниципального образования. Поэтому в современной литературе все чаще ссылаются на трансфертозависимость местной власти в России.

Финансовая помощь на выполнение собственных обязательств предоставляется на 21 % в виде дотаций (из них 88 % идет на выравнивание бюджетной обеспеченности) и на 28 % - в виде субсидий. Рост субсидий к уровню 2008 г. в 2011 г. составил 13,6 %. Хотя это также целевые средства, но подобную динамику можно расценивать как стимул для развития самостоятельной бюджетной политики на местном уровне, поскольку:

·только субсидии могут носить инвестиционный и стимулирующий характер, затрагивая интересы ОМСУ;

·их размеры и возможности определяются на уровне региональной власти, причем возможности инициируются в рамках конкретных проектов.

Главная проблема муниципальных образований в области эффективного управления и формирования самостоятельной бюджетной политики - несоразмерность собственных доходов и расходов.

На федеральном уровне система оценки эффективности деятельности ОМСУ включает два блока показателей (основных и дополнительных) федерального уровня и третий блок (по вопросам сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц) - на уровне субъектов Федерации. В соответствии с Указом президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» была введена принципиально новая методика оценки результативности деятельности ОМСУ.

Однако она имеет ряд существенных недостатков. Принципиально, что используемые в данной методике показатели отражают лишь количественно результаты управления муниципальными финансами. По сути это еще одна констатация факта социально-экономических диспропорций между ОМСУ. А поощрение наиболее эффективных, с точки зрения органов государственной власти, муниципальных образований узаконил отъем части средств неэффективных муниципалитетов в пользу эффективных .

Данная система оценки вызывает затруднение у многих муниципальных образований по чисто организационным причинам - ввиду отсутствия квалифицированных кадров, а также необходимой статистической базы для проведения расчетов.

В заключение обобщим факторы, определяющие особенности управления муниципальными финансами и влияющие на формирование бюджетной политики муниципальных образований в современной России.

1. В правовом плане - самостоятельность, формально закрепленная в ФЗ-№ 131, в реальности либо практически невозможна, либо предопределяется по большей части на более высоких уровнях управления.

2. В финансовом плане - несоизмеримость собственной доходной базы и расходных полномочий и трансфертозависимость муниципальных образований.

3. В организационном плане - отсутствие научно обоснованной системы оценки эффективности управления муниципальными финансами, обязательной для всех муниципальных образований, крайне низок уровень внедрения информационных технологий.

4. В поведенческом плане - отсутствие кадров с необходимой квалификацией, а также стимулов к развитию инициативы на местах в целях повышения качества управления и разработки функциональной финансовой политики.

В этих условиях необходимо создать иную систему оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, обязательной к исполнению на всей территории страны. Ее показатели должны учитывать, с одной стороны, особенности регионов, а с другой - отражать реальные усилия ОМСУ в повышении эффективности способов и методов аккумуляции средств в муниципальные бюджеты в сравнении с направлениями их использования.

Решение данной проблемы будет способствовать росту инициативности местной администрации в формировании эффективной бюджетной политики муниципальных образований и в качестве управления даже в неоптимальных организационно-правовых и финансовых условиях, поскольку обеспечит мотивацию и стимулы к поиску решений. Это усиливает значение поведенческих факторов управления финансами на муниципальном уровне в современной России и способствует конструктивному проявлению человеческого фактора в управленческом процессе.

Список литературы :

1. Закон РФ от 16.09.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Закон РФ от 05.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
3. Петров Н. Местные власти сами себя высоко оценили // Экономика и жизнь. 2009, № 45. - [Электронный ресурс] -Режим доступа. - URL:http://www.eg-online.ru/article/82809 / (дата обращения: 07.10.2012 г).

Муниципальные финансы представляют собой совокупность социальных и экономических отношений, которые возникают по поводу формирования, использования и распределения финансовых средств, с целью решения задач местного характера. Данные отношения возникают между населением, которое проживает на территории муниципального образования и органами местного самоуправления, и хозяйствующими субъектами.

Муниципальные финансы в себя включают:

• — внебюджетные муниципальные фонды;
• — средства местных бюджетов;
• — муниципальные и государственные ценные бумаги, которые принадлежат органам местного самоуправления;
• — иные денежные средства, которые находятся в муниципальной собственности.
• Основополагающими принципами муниципальных финансов являются:
• — финансовой государственной поддержки;
• — принцип самостоятельности;
• — принцип гласности.

CУЩНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ {.bodytxt}

Сущность муниципальных финансов заключается в следующем: денежный обо­рот является материальной основой финансов. Реальный денежный оборот представляет собой экономический процесс, который вызывает движение стоимости и сопровождается пото­ком расчетов и денежных платежей. Финансовые ресурсы, которые являются источником финансирования воспроизводства выступают объектом реального денеж­ного оборота.

Муниципальные и государственные финансы отождествляют экономические отношения, которые связаны с обеспечением централизо­ванными источниками финансирования му­ниципального и государственного секторов экономики, наиболее существенных про­грамм развития общественного сектора и производства, учреждений и органи­заций бюджетной сферы и так далее. Их функциониро­вание полностью направлено на достижение всеобщих целей по развитию соци­ально ориентированной рыночной экономики.

СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Муниципальные и государственные финансы функциониру­ют в границах финансовой государственной системы и являются непосредственно центральным звеном

Систему муниципальных финансов можно представить в виде следующей схемы:

Финансы во многом зависят от совершенных преобра­зований в отношениях между различными звеньями финансовой сис­темы. Прежде всего, это относится к связям между финансами микроуровня и фи­нансами макроуровня. Финансы на макроуровне, и прежде всего муниципаль­ный и государственный бюджеты, основываются на финансовых перспективах предприятий. Финансы во многом способствуют достижению целей общего экономического развития, поэтому необходима их оптимальная орга­низация. Избранный способ организации во многом предопределяет качественную сторону финансов. Использование и распределение финан­совых средств в государстве производится с помощью интегри­рованной системы по управлению финансовыми потоками.

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ

Процесс управления муниципальными финансами подразделяется на три стадии:
1. процесс финансового планирования;
2. бюджетный процесс;
3. оценка полученных результатов.
Цели и характер деятельности на каждой из данной стадий существенно отличаются.

РЕФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Определение роли муниципальных финансов играет особое значение в рефор­мировании экономики России.

Реформирование муниципальных финансов является составной частью общей реформы местных органов самоуправления. Обеспеченность муниципальных организаций материальными и финансовыми ресурсами во многом определяет эффективность местного самоуправления. Для выполнения поставленных задач муниципальные образования обязаны обладать достаточными и необходимыми финансовыми и материальными ресурсами, а также обладать правом самостоятельного управления этими ресурсами.

В соответствии с новым законодательством в структуре бюджетных систем субъектов Федерации выделяют новый уровень бюджета. В систему местных бюджетов включаются бюджеты городского округа, бюджеты поселений (городских и сельских) и бюджеты муниципальных районов. Органы всех типов исполнительной власти муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений) наделены закрепленными законодательно расходными и доходными полномочиями.

"Финансовая газета. Региональный выпуск", 2009, N 46

Муниципальные финансы являются важным составляющим звеном любой финансовой системы государства. Они необходимы для реализации местными органами власти своих полномочных функций, поэтому рациональное управление финансами - одна из первоочередных задач муниципального образования. Особенно остро эта задача встает перед муниципалитетами в условиях финансового кризиса. К муниципальным финансам относятся: городской бюджет, государственный кредит, внебюджетные фонды, фонды соцстраха, финансы муниципальных предприятий.

Основными этапами управления муниципальными финансами считаются планирование, прогнозирование, регулирование и контроль.

Наиболее полно состояние финансовых ресурсов муниципального образования отражается в местном бюджете (бюджете муниципального образования). Законное право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции Российской Федерации. С принятием Бюджетного кодекса РФ составление и утверждение муниципального бюджета приобрели строго регламентированный и законодательно установленный характер.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, а также по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований.

Составление любого бюджета начинается с прогнозирования и планирования расходов и доходов, так как в них отражается цель деятельности органа власти.

Основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления, могут быть отнесены к четырем категориям - налоги, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности муниципального образования и проценты за муниципальный кредит.

С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов - текущий бюджет и бюджет развития.

Текущий бюджет - это совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. Это средства для поддержания функционирования городского хозяйства.

Бюджет развития включает доходы и расходы, направляемые на совершенствование и развитие муниципального хозяйства.

Муниципальный бюджет Нижнего Новгорода

Как и в любом другом муниципальном образовании, бюджет Нижнего Новгорода формируется на один год Департаментом финансов и налоговой политики, утверждается Городской Думой. Его исполнителями являются главные распорядители бюджетных средств: Департамент образования и правовой защиты детства, Департамент здравоохранения, Департамент культуры, Главное управление благоустройства, Департамент транспорта и связи, Департамент строительства и инвестиций и др. Главные распорядители бюджетных средств распределяют их между бюджетополучателями (школами, больницами, детскими садами и т.п.) в соответствии с их предварительными заявками и согласно бюджетной росписи. Заявки являются основой планирования расходной части городского бюджета. Затем Управление муниципального заказа проводит конкурсы на выполнение работ, услуг, поставку товара и т.п. в пределах сумм заявок и определяет подрядчика (поставщика). Эта схема работает в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Для осуществления гласности и прозрачности конкурсных торгов муниципалитет обязан опубликовать информацию о размещении заказов в официальных СМИ. В Нижнем Новгороде это газеты: "День города. Нижний Новгород", "Нижегородский рабочий" - или официальные сайты www.adm.gor.nnov.ru; www.goszakaz.nnov.ru.

Схема составления и утверждения местного бюджета достаточно проста. Однако основная проблема, с которой сегодня в условиях финансового кризиса сталкиваются муниципальные образования, - недостаточность денежных ресурсов не только на городское развитие, но и на текущие нужды муниципалитета. Причем это не является особенностью Нижнего Новгорода, а относится ко всем городам России.

На этапах исполнения муниципального бюджета также возникает ряд проблем. Достаточно актуальной является проблема защиты от недобросовестного подрядчика. Она произрастает из самих условий проведения конкурса, так как основным критерием победы в конкурсе является наименьшая цена предоставляемых работ и услуг. Следовательно, вопрос о качестве этих работ и услуг уходит на второстепенный план. Когда речь идет о поставке товаров, дело обстоит еще хуже: ни заказчик, ни конкурсная комиссия не имеют возможности оценить его качество визуально (только по описательным характеристикам), выбор делается также с учетом самой дешевой цены. Если товар поставляется совсем некачественный, его возвращают, но при этом теряется много времени.

Другой проблемой является желание чиновников сэкономить бюджетные средства, так как это поощряется. В итоге в конце отчетного года накапливается много финансовых ресурсов, которые необходимо списать (потратить), чтобы баланс бюджета сошелся.

Контрольно-ревизионный орган

Контроль за исполнением муниципального бюджета осуществляет контрольно-ревизионный орган. К типичным контрольным функциям относятся:

контроль за пользованием и распоряжением средствами бюджета муниципального образования, средствами внебюджетных фондов, муниципальным имуществом города, а также за экономической целесообразностью, эффективностью и безопасностью использования средств бюджета города;

анализ результатов, выявленных ревизиями, проверками нарушений бюджетного законодательства в пределах своей компетенции, принятие мер по их устранению;

информирование главы администрации города об итогах проведенных контрольных мероприятий;

обеспечение координации работы органов местного самоуправления в части осуществления финансового контроля в муниципальном образовании.

В Нижнем Новгороде Контрольно-ревизионное управление (далее - Управление) создано на основании Постановления Городской Думы от 28.10.2005 N 75 "О внесении изменений в структуру администрации города Нижнего Новгорода". Оно является структурным подразделением администрации города и находится в непосредственном подчинении ее главы, перед которым отчитывается в своей работе. Его финансирование осуществляется за счет средств городского бюджета.

Управление в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции <1>:

определяет эффективность и целесообразность расходования муниципальных финансовых средств и использования муниципальной собственности в результате решений, принимаемых исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, анализирует решения по другим вопросам городского значения;

координирует свою деятельность с деятельностью других органов финансового контроля в целях устранения дублирования в проведении ревизий и проверок, обеспечения их комплексности и периодичности;

формирует проекты планов ревизий (проверок) и программ по их проведению;

проводит ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности отраслевых (функциональных) структурных подразделений и территориальных органов администрации Нижнего Новгорода, муниципальных учреждений и муниципальных предприятий Нижнего Новгорода;

осуществляет ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности организаций любых организационно-правовых форм, использующих в своей деятельности средства городского бюджета (в том числе целевых бюджетных фондов и средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), имущество, находящееся в муниципальной собственности г. Нижнего Новгорода, и средства от его продажи, в части целевого и эффективного использования этих средств и имущества, а также организаций, имеющих налоговые и иные льготы и преимущества, предоставленные правовыми актами г. Нижнего Новгорода;

проводит ревизии (проверки) хозяйственной деятельности организаций любых организационно-правовых форм, состоящих в договорных отношениях с администрацией г. Нижнего Новгорода, а также выполняющих муниципальные заказы, в части эффективности использования бюджетных средств и соблюдения условий контрактов, договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для городских нужд;

выполняет контроль за своевременностью и полнотой устранения проверенными организациями и их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, а также возмещения ими причиненного ущерба;

вносит по результатам ревизий и проверок предложения о взыскании с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов от их использования в соответствии с действующим законодательством;

подготавливает и вносит предложения главе администрации г. Нижнего Новгорода по устранению выявленных проверками нарушений, возмещению причиненного ущерба, применению финансовых и административных мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательства г. Нижнего Новгорода в финансово-бюджетной сфере;

участвует в разработке нормативных правовых актов и документов по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

осуществляет работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Управления;

обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности Управления информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи и иной конфиденциальной информации;

соблюдает режим секретности проводимых Управлением работ, в том числе при обработке с использованием технических средств документов, составляющих государственную тайну;

организует профессиональную подготовку работников Управления, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены действующим законодательством Российской Федерации.

<1> Согласно Положению о Контрольно-ревизионном управлении Нижнего Новгорода.

В связи с последними изменениями, внесенными в Закон N 94-ФЗ, допускается проведение электронных аукционов на сумму менее 1 млн руб. Это изменение направлено на ужесточение контроля за процедурой проведения аукциона, на искоренение коррупции чиновников, так как при данной форме аукциона исключается общение подрядчика с муниципальным служащим.

С.Добродомова

доцент кафедры "Финансы и кредит"

Волго-Вятской академии государственной службы

Управление местными финансами осуществляют местные представительные и исполнительные органы власти, в том числе их финансовые подразделения.

В Украине существуют два основных вида местных финансовых органов - это финансовые органы местного самоуправления и местные финансовые органы исполнительной власти.

К финансовым органам местного самоуправления относятся финансовые отделы исполнительных комитетов и других исполнительных органов местного самоуправления. Финансовые отделы в системе самоуправления действуют в городах, имеющих статус областного подчинения, и в районах этих городов. В Украине насчитывается 163 города областного подчинения. Города Киев и Севастополь не имеют собственных финансовых органов в системе местного самоуправления.

К местным финансовым органам в системе исполнительной власти относятся Министерство финансов Автономной Республики Крым, финансовые управления и отделы областных, Киевской и Севастопольской городских, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, местные органы Государственной налоговой администрации, Главного контрольно-ревизионного управления, Государственного казначейства Украины. Местные органы вышеперечисленных управлений действуют в областях, в городах Киеве и Севастополе, в районах этих городов, в городах областного подчинения, в районах, районах городов областного подчинения. Указанные подразделения не входят в состав местных государственных администраций и имеют центральное подчинение.

Важной составляющей системы управления местными финансами компетенция местных органов власти. К ведению органов государственной исполнительной власти и исполнительных органов местных советов относится составление проекта бюджета в соответствии с основными направлениями бюджетной политики, регламентированных Верховной Радой Украины, Верховной Радой Автономной Республики Крым и местными советами. К их ведению относится также выполнение бюджетов и контроль за целевым, экономным и эффективным расходованием выделенных бюджетных средств.

Закон "О местном самоуправлении в Украине" детализировал конституционные положения об определении компетенций местного самоуправления и местных органов исполнительной власти в сфере составления, утверждения и исполнения местного бюджета. Согласно Закону, вмешательство государственных органов в процесс составления, утверждения и исполнения местных бюджетов не допускается, за исключением случаев, не предусмотренных законом. Закреплено положение о сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов, для обеспечения населения услугами не ниже уровня минимальных социальных потребностей. Свободные остатки бюджетных средств при сбалансировании местных бюджетов не учитываются.

В сфере бюджетного процесса, Кабинет Министров Украины доводит до местных советов и их исполнительных органов инструктивные письма о порядке составления расчетов к проектам бюджетов на следующий год. Исполнительные органы Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя предоставляют инструкции о разработке проектов бюджетов исполнительным органом советов низшего уровня.

Кабинет Министров Украины доводит до исполнительных органов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя проекты нормативов отчислений и сумм контингентов этих доходов, размеры дотаций и суб-Венц, предусмотренных государственным бюджетом, и их целевое назначение, перечень расходов, которые передаются из государственного бюджета на финансирование бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя. Исполнительные органы советов высшего уровня доводят соответствующие показатели в исполнительные органы советов низшего уровня.

По прогнозным показателям развития территорий правительство Автономной Республики Крым и исполнительные органы местных советов разрабатывают проекты соответствующих местных бюджетов и подают на рассмотрение в Верховную Раду Автономной Республики Крым и местных советов ежегодно до 10 декабря. Для городов районного подчинения, поселковых и сельских советов срок подачи проектов бюджетов определены до 25 декабря. Проекты рассматриваются и утверждаются соответствующими комиссиями Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных советов.

Исполнение местных бюджетов осуществляется Советом Министров Автономной Республики Крым и исполнительными органами местных советов. Эти же органы обеспечивают поступление всех предусмотренных бюджетом доходов и эффективное их использование.

Контроль за выполнением местных бюджетов возлагается на местные советы, которые самостоятельно определяют его организационные формы. Органы исполнительной власти и исполнительные органы местных советов вместе с органами Министерства финансов Украины осуществляют контроль за состоянием поступлений доходов соответствующего бюджета и правильностью использования выделенных из бюджета средств предприятиями.

Кроме того, органы исполнительной власти и исполнительные органы местных советов высшего уровня осуществляют надзор за ходом выполнения бюджета с помощью исполнительных органов советов низшего уровня. Предметом такого контроля является соблюдение требований действующего законодательства, решений органов исполнительной власти, решений местных советов и исполнительных органов высшего уровня, принятых в пределах их компетенции.

Важным элементом системы управления местными финансами является организация кассового исполнения местных бюджетов, прежде всего организация приема, хранения и выдачи бюджетных средств, ведения учета и отчетности в процессе выполнения местных бюджетов.

Существуют банковские, казначейская и смешанная системы кассового исполнения местного бюджета. В Украине сложилась банковская система, это означает, что средства местных бюджетов аккумулируются, сохраняются и выдаются банковскими учреждениями в пределах средств, которые реально поступили на счета соответствующих бюджетов в учреждениях банков.

Бюджетным кодексом Украины предусмотрено Положением о кассовом исполнении местных бюджетов, согласно которому кассовое исполнение всех бюджетов осуществлять учреждения Государственного бюджетного банка. Но до сих пор такой банк в Украине не создан. Реально кассовое исполнение местных бюджетов в Украине осуществляется как учреждениями Национального банка Украины, так и отдельными коммерческими банками.

Следующим важным элементом системы управления местными финансами является организация контроля и аудита. В Украине его осуществляют Министерство финансов Украины, Главное контрольно-ревизионное управление, Главное управление государственного казначейства, Государственная налоговая администрация Украины, местные государственные администрации. Общий финансовый контроль осуществляет Верховная Рада Украины и Счетная палата Верховной Рады Украины.

Действуют также ревизионные комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления для контроля за использованием средств бюджета, внебюджетных, валютных и целевых фондов. Отдельные контрольные функции выполняют самые представительные органы местного самоуправления и их комиссии.

Системы специального государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Украине пока нет. Действует общий контроль за использованием бюджетных средств и обязательный аудит предприятий и организаций, в т. Ч. И коммунального сектора.

Таким образом, система управления местными финансами играет важную роль в процессе их развития. В Украине существует объективная потребность в создании новой системы управления местными финансами в условиях становления финансовой автономии местного самоуправления. Процесс становления такой системы еще не завершился. Требует уточнения компетенция местной власти в этой сфере, разграничение полномочий различных уровней власти, государства и местного самоуправления, представительных и исполнительных структур местной власти в сфере управления местными финансами.