2. Концепция фискального федерализма и её основные положения

В развитых странах в основе распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной исполнительной власти на местах лежит концепция фискального федерализма.

Стоит сразу отметить, что фискальный федерализм не имеет никакого отношения к федерализму политическому. Принципы фискального федерализма применяются как федеративными, так и унитарными государствами. Они также лежат в основе Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Сам термин – фискальный федерализм – был введен в научный оборот профессором Гарвардского университета Р. Масгрейвом (США) и определяет эффективное распределения полномочий между различными уровнями власти в стране.

Ее основа – концепция так называемых общественных товаров (благ). Это блага не личного (еда, одежда и т.д.), а коллективного потребления (национальная оборона, научные знания, маяки и т.д.).

Основные положения концепции фискального федерализма состоят в следующем.

1. Власть предоставляет общественные товары, которые отличаются сферами выгод (малая – у детского сада, большая – у национальной обороны). Данный фактор определяет формирование многоуровневой системы власти по критерию соответствия каждому уровню власти выгод от общественных товаров. Так, за освещение улицы должны отвечать районные власти, так как свет уличных фонарей приносит выгоду жителям данного района. За работу маяка должны отвечать региональные (областные) власти, т. к. работа маяка приносит выгоду всему приморскому региону. А за оборону страны должно отвечать центральное правительство, т. к. выгоду от национальной безопасности получает вся страна.

2. Функции по предоставлению общественных товаров должен выполнять самый нижний из уровней власти, который в состоянии это сделать. Более высокий уровень власти считается менее важным, второстепенным по отношению к нижестоящему, который расположен ближе к гражданам и лучше осведомлен об их предпочтениях. Т. е., если граждане в состоянии посадить цветы возле дома, то они это сделают сами. Но регулярно вывозить мусор за пределы города они не будут. И это полномочие они передают наверх. Это положение получило название принципа субсидиарности .

3. Одна и та же юрисдикция должна принимать решения: (а) об общественных расходах; (б) об общественных доходах (налогах). В противном случае будет появляться искушение жить не по средствам, "выбивая" ресурсы на собственные нужды из общегосударственных запасов. Поэтому в развитых странах местные налоги и сборы с обитателей данной территории (физических и юридических лиц), являются одним из главных атрибутов местного самоуправления. Например, в США за счет местных налогов обеспечивается более 60% доходов местных бюджетов, во Франции – 60%, Германии – 45%, Великобритании – 36%, Японии – более 30%. Основными видами местных налогов обычно являются: налог на имущество (Канада, Великобритания); подоходный налог (Страны Северной Европы); налог на продажи (Италия, Испания). В части расходов этих налогов местные органы подотчетны своим избирателям, проживающим на данной территории – они выполняют их волю по предоставлению местных общественных благ и для этого собирают местные налоги.

В Украине распределение бюджетно-налоговых полномочий в целом не соответствует ни требованиям финансовой теории, ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Центральная проблема заключается в том, что в регионах и на местах наблюдается недопустимый разрыв между тем большим объемом социально-экономических задач, которые приходится решать органам власти, с одной стороны, и фактическими возможностями их финансирования, с другой, – при том, что все основные источники общественных доходов контролируются центральным правительством, а механизм их перераспределения недостаточно объективен.

В настоящее время доходы местных бюджетов Украины составляют около 30% общих доходов Сводного бюджета, а расходы – около 40%, что в сравнении с рядом унитарных стран ЕС в общем немало.

Однако коллизия заключается в том, что, во-первых , их собственные средства в виде местных налогов и сборов составляют мизерные суммы – 2-3% общей суммы доходов местных бюджетов. В отдельных развитых странах удельный вес только чисто местных налогов в общей сумме доходов местных органов власти в десятки раз больше. Это означает, что в отличие от стран-членов ЕС в Украине собственные полномочия местные органы власти вынуждены выполнять не за счет собственных средств, а за счет выделяемых из центра, что объективно формирует высокую степень зависимости "от Киева".

Во-вторых , местные органы власти не имеют в своем распоряжении ни одного, сколько-нибудь крупного источника доходов, ставки которого они могли бы регулировать самостоятельно, приводя в соответствие потребности в местных общественных благах и источники их финансирования. Удельный вес местных налогов и сборов в общей сумме налоговых доходов бюджета в Украине составляет только около 1,5%. Таким образом, подавляющая часть налоговых доходов – это поступления от общегосударственных налогов, которые контролируются центральной властью (вне зависимости от того, как и на каком уровне власти они затем фактически используются). Поэтому в Украине органы местного самоуправления в принципе не могут самостоятельно привести в соответствие региональные потребности в общественных благах с источниками их финансирования.

В-третьих , платежи, поступающие в бюджет с любой данной территории не отражают реальные конечные результаты хозяйственной деятельности расположенных здесь предприятий. Дело в том, что финансовые результаты, которые показаны в официальной отчетности предприятий, не учитывают экстерналий (внешних эффектов), которые в условиях Украины имеют громадные масштабы и очень сильно дифференцированы по областям. Например, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух в расчете на 1 км 2 составляют в Донецкой области 67 т, Днепропетровской – 31; Луганской – 21 т, а в Херсонской – 1,9; Житомирской – 2,2; Черниговской – 2,3 т, то есть в десятки раз меньше. Поэтому, если бы можно было при определении финансовых результатов деятельности, составляющих базу налога на прибыль предприятий, учесть ущерб от загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов, то никакой налог на прибыль предприятия Донецкой области не платили бы вообще. А фактически в настоящее время они вносят на общегосударственные нужды большие, чем многие другие области суммы данного налога. Поэтому в контексте сложившейся системы межбюджетных отношений – это уже не налог на прибыль предприятий, а налог на жизнь и здоровье жителей региона.

Вот почему хозяйственное законодательство следует реформировать таким образом, чтобы решения о расходах принимались тем же самым органом власти, который ответственный за взимание налогов. Потому что деньги, поступающие с другого уровня, из центра – это "дешевые" деньги, тратятся они легче и не обязательно в соответствии с приоритетами населения региона. В этой связи следует добиваться укрепления местных финансов за счет передачи на уровень местного самоуправления одной или двух крупных и надежных налоговых баз. На практике этот вопрос может быть решен, например, путём введения налога на недвижимое имущество (с большим необлагаемым минимумом площади, чтобы вывести из-под его налогового пресса малоимущие слои населения), который должен получить статус местного и ставки которого можно было бы регулировать на местах.

С целью повышения заинтересованности местных органов власти в эффективном функционировании предприятий, расположенных на подведомственной территории, целесообразно также передать в число доходов, которые закрепляются за местными бюджетами часть налога на прибыль предприятий (по принципу европейской системы "расщепления" ставок общегосударственных налогов). Без этого трудно решить проблемы убыточности многих предприятий (зачастую искусственной).

Принцип разделения полномочий между федеральными и региональными властями в финансовой сфере, основанный на приоритете федерации.

Смотреть значение Фискальный Федерализм в других словарях

Федерализм — федерализма, мн. нет, м. 1. Федеративная система государственного строя (полит.). || Организационная структура чего-н., основанная на принципе федерации (полит.). 2. Политическое........
Толковый словарь Ушакова

Фискальный — фискальная, фискальное (офиц., фин.). Служащий интересам фиска, казны. Фискальные доходы. Фискальные интересы.
Толковый словарь Ушакова

Федерализм М. — 1. Принцип государственного устройства, основанный на началах федерации (1).
Толковый словарь Ефремовой

Фискальный Прил. — 1. Соотносящийся по знач. с сущ.: фискал (2), связанный с ним. 2. Свойственный фискалу (2), характерный для него.
Толковый словарь Ефремовой

Федерализм — - (от лат. foederatio - союз, объединение) - система правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным правительством и автономными органами правления.........
Политический словарь

Федерализм, Федерация — (от лат. foedus -союз, объединение) - 1) теория и практика сложного по структуре политико-территориального устройства государства, состоящего из двух или более частей -........
Политический словарь

Агент Фискальный — англ.fiskal agent А Налоговый агент. Б. Агент правительства или государственного органа, отвечающий за выпуск и погашение облигаций, ведение счетов, оплату чеков и т.д. В роли........
Экономический словарь

Агент, Фискальный — - 1. налоговый
агент; 2. агент правительства или государственного учреждения, организующий
выпуск и
погашение облигаций, ведущий
счета, оплачивающий чеки,........
Экономический словарь

Бюджетный Федерализм (межбюджетные Отношения) — - отношения между бюджетами разных уровней
Экономический словарь

Год, Фискальный — - двенадцатимесячный учетный
период, используемый компанией; обычно совпадает с календарным годом.
Экономический словарь

Доход Фискальный — доход, полученный казной государства.
Экономический словарь

Налоговое Убежище (фискальный Оазис) — Страна с умеренным уровнем налогообложения и/или существенными налоговыми льготами, применяемыми к определенным видам предпринимательской деятельности, например........
Экономический словарь

Федерализм — (фр. federalisme) -1) одна из двух форм территориальной
организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер (см.
ФЕДЕРАЦИЯ); 2) одна из основ конституционного........
Экономический словарь

Федерализм (бюджетный) — - законодательно принимаемая
норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней........
Экономический словарь

Фискальный — - финансовый, налоговый; имеющий
отношение к аккумулированию государственных доходов (казны); например
фискальный
агент, фискальная
политика и т.п.
Экономический словарь

Фискальный Агент — (1) Обычно банк или трастовая компания, действующая в качестве агента корпорации в соответствии с соглашением о корпоративном трасте. выполняет такие функции, как выдача........
Экономический словарь

Фискальный Год — бюджетный год; учетный
период, который обычно совпадает с календарным годом.
Экономический словарь

Фискальный Федерализм — принцип разделения полномочий между федеральными и региональными властями в финансовой сфере, основанный на главенстве федерации.
Экономический словарь

Fiscal Agent (фискальный; Финансовый Агент) — 1. Третья сторона, которая выступает от имени эмитента облигаций при оплате их подписчиками и в целом помогает эмитенту. 2. Представитель одного из национальных финансовых........
Экономический словарь

Федерализм — -а; м. [франц. fédéralisme]
1. Принцип государственного устройства на началах федерации (1 зн.).
2. Политическое течение в ряде стран, добивающееся установления федеративного........
Толковый словарь Кузнецова

Фискальный — -ая, -ое. Юрид. Служащий интересам фиска, казны. Сбор налогов - задача ф-ая.
Толковый словарь Кузнецова

Федерализм — федерали́змтерриториальная стратегия социального контроля для обеспечения сосуществования различных этносов и/или территорий. Гл. принципы федерализма: двухзвенная........
Географическая энциклопедия

ФЕДЕРАЛИЗМ — ФЕДЕРАЛИЗМ, -а, л. 1. Принцип государственного устройства, основанного на федерации. 2. Политическое течение, стремящееся к установлению такого строя. || прил. федералистский, -ая, -ое.
Толковый словарь Ожегова

Классификация налогов по принадлежности к уровням управления и власти в связи с федеративным устройством Российской Федерации подразумевает введение понятия налогового федерализма - законодательное установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации при формировании доходов бюджетов всех уровней, достигаемое за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей.

Налоговый федерализм - это разграничение и распределение налогов между уровнями бюджетной системы страны, т. е. это совокупность отношений в налоговой сфере между РФ и ее субъектами, органами местного самоуправления, которые обусловлены необходимостью реализации закрепленных в Конституции полномочий.

Основная цель налогового федерализма состоит в обеспечении единства государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти за счет перераспределения части ВВП между звеньями бюджетной системы.

В основу налогового федерализма положены следующие принципы:

§ Зависимость поступлений по налогам от результатов деятельности органов власти и управления. Означает, что на региональные и местные органы власти возлагается функция по осуществлению контроля за поступлением налогов.

§ Степень мобильности облагаемой базы. Высокой степенью мобильности обладают труд и капитал в денежной форме, а более низкой - имущество и природные ресурсы, поэтому налоги на труд и капитал в основном закрепляются за федеральным бюджетом, а налоги на имущество и природные ресурсы - на региональном и местном уровне.

§ Экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения. Издержки по взиманию налогов не могут превышать размера собранных налогов.

§ Регулирование процессов на макроэкономическом уровне. Означает, что за федеральным бюджетом закрепляются основные налоги, через которые осуществляется регулирование процесса воспроизводства на уровне всей страны.

Существуют несколько подходов к решению проблемы налогового федерализма:

§ Кумулятивный - соединение в одной ставке налога ставок каждого уровня власти. Региональные и местные органы власти вправе взимать в дополнение к общефедеральным налогам одноименные налоги, размеры которых установлены верхним пределом. При этом федеральная ставка едина на всей территории страны, а региональная и местная - устанавливаются в пределах лимита (например, налог на прибыль: на федеральном уровне - 2%, на региональном - до 18%, но не ниже 13,5%).

§ Нормативный - устанавливаются нормативы, т. е. проценты, в пределах которых происходит распределение дохода от налогов между уровнями бюджетной системы (не ниже установленного процента).

§ Дистрибутивный - концентрация налоговых поступлений первоначально на едином счете, а в дальнейшем их перераспределение между звеньями бюджетной системы.

§ Фиксированный - разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма. Способы разграничения и распределения налогов различны.

Распределение налогов между уровнями бюджетной системы Таблица 3

Распределение налогов между уровнями бюджетной системы в РФ в 2008 году Таблица 4

По объекту налогообложения налоги делятся на:

§ налоги на доходы;

§ налоги на имущество;

§ налоги на потребление;

§ налоги на капитал.

По субъекту-налогоплательщику можно выделить следующие виды налогов:

§ налоги с физических лиц (налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц и др.);

§ налоги с организаций (налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость и т. д.).

Следующая классификация налогов - по способу изъятия. В данном случае налоги подразделяются на прямые и косвенные. Это деление осуществляется по трем признакам:

§ по способу уплаты;

§ по способу взимания;

§ по экономическому признаку.

Исходя из первого признака, к прямым налогам относятся налоги, которые вносятся в бюджет действительными плательщиками налогов, а косвенные налоги вносятся в бюджет третьими лицами и ими перелагаются на конечных потребителей товаров, работ, услуг. Исходя из второго признака к прямым налогам относятся налоги, взимаемые по окладным листам, кадастрам; а к косвенным налогам - налоги, взимаемые по тарифам. В соответствии с экономическим признаком к прямым налогам относятся налоги, взимаемые с производства (доходов, имущества), а к косвенным - налоги, взимаемые с потребления (расходов, пользования имуществом). К прямым налогам можно отнести налог на имущество, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, а к косвенным налогам - налог на добавленную стоимость, акцизы.

Налоговый предел - это предельный уровень налогообложения, превышение которого ведет к снижению налоговых поступлений и при котором достигается оптимальная для плательщиков и государственной казны доля валового внутреннего продукта, перераспределяемого через бюджетную систему. Налоговый предел выражается в принципе соразмерности. Принцип соразмерности ярко иллюстрируется кривой Лаффера. Кривая показывает, что при повышении ставки налога до налогового предела налоговые доходы бюджета возрастают.

Однако при превышении уровня налогового предела уплата налога приводит к тому, что у налогоплательщика чистого дохода практически не остается. Начинается спад экономической активности, а уклонение от налогов приобретает массовый характер. Происходит искусственное занижение налоговой базы, перемещение валового внутреннего продукта в сферу теневой экономики и, как следствие, сокращение налоговых доходов бюджета.

При определении влияния налогов на экономический рост необходимо учитывать связь между уровнем налогообложения и объемом налоговых поступлений в бюджет. Для характеристики изменений налоговых поступлений под влиянием определяющих экономических факторов (валового внутреннего продукта, доходов населения, уровня розничных цен и т. д.) в макроэкономике применяется коэффициент эластичности налогов.

Коэффициент эластичности налогов рассчитывается по формуле:

§ Э - коэффициент эластичности;

§ X - начальный уровень налоговых поступлений (всех, группы налогов или отдельного налога);

§ X 1 - прирост налоговых поступлений (всех, группы налогов или отдельного налога);

§ Y - начальный уровень определяющего фактора (например, ВВП и др.);

§ Y 1 - прирост анализируемого фактора.

Коэффициент эластичности налогов показывает, насколько процентов изменяются налоговые поступления при изменении определяющего фактора на 1%. Если он равен единице, то доля налоговых доходов государства в ВВП остается стабильной. Если коэффициент больше единицы, то налоговые доходы увеличиваются более быстрыми темпами, чем возрастает ВВП, и удельный вес налоговых доходов в ВВП возрастает. При коэффициенте меньше единицы доля налоговых поступлений в ВВП снижается.

Фискальный федерализм — система финансовых отношений субъектов иерархической структуры административно-территориальных образований, в которой каждый субъект является членом более чем одного образования. Это понятие, с одной стороны, выходит за чисто бюджетные рамки, с другой, — не замыкается на отношениях между центром и регионами, включая и муниципальных образований.

Фискальный федерализм предполагает оказание финансовой помощи вышестоящими звеньями бюджетной системы нижестоящим в форме , . Дотации предоставляются безвозмездно в виде определенной суммы денег для пополнения доходов и минимизации нижестоящего звена. Они не имеют строго целевого назначения. Субвенции — это также денежные суммы, предоставляемые нижестоящим бюджетам, но имеющие строго целевое назначение. Этот метод регулирования межбюджетных отношений помогает нивелировать различия в социально-экономическом развитии регионов.

Неразделимость основных функций разных уровней власти (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правопорядок одинаково важны и для местного самоуправления, и для региона, и для федерации в целом) не позволяет говорить о какой-то единой модели фискального федерализма. В высокой степени здесь отражаются исторические особенности формирования государственности и национальной традиции.

Региональные и местные налоги всегда в той или иной форме находятся под общегосударственным контролем, чтобы государство могло проводить единую налоговую политику, обеспечивать системность налогов, управлять их общей тяжестью, не допускать ущемления доходной базы одних бюджетов за счет других, регулировать механизм перераспределения части средств между бюджетами, предотвращать возможные случаи ошибочных решений на местах.

В мире используется две модели фискального федерализма: соответственно с высокой и низкой долей подоходного налога в бюджетах низших уровней. При этом во всех странах действуют системы межбюджетного регулирования, обусловленные неравномерностью социально-экономического развития территорий, концентрацией доходов и децентрализацией расходов.

Фискальный федерализм — принцип разделения полномочий между федеральной властью и властями штатов в США в финансовой сфере, основанный на главенстве федерации. Усиление федерального правительства, предоставление ему расширенных полномочий и прав (по сравнению со штатами) были основаны на объективной тенденции к экономической и политической централизации. Самостоятельность (автономия) штатов в финансовой сфере основывается на возможности штатов вводить отдельные виды налогов и сборов, устанавливать лимит государственного долга для штата, маневрировать финансовыми ресурсами. За федеральным правительством закреплено право осуществления контроля за расходованием средств, направляемых в бюджеты низших звеньев государственной власти и бюджеты органов местного самоуправления.

Налоговый федерализм

Федеративный тип государственного устройства влияет на основы построения бюджетной системы страны. Налоговые поступления формируют основную часть доходов бюджетов, во всех странах с рыночной экономикой налоги являются главным рычагом воздействия на экономическое развитие страны. Важнейшее значение в построении качественно новой модели бюджетного федерализма имеет теоретическое и практическое развитие ее составной части- налогового федерализма

В РФ задача развития налогового федерализма на государственном уровне была поставлена в 1996 году в Указе Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в РФ и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 08.05.96 г. № 685.

Понятие «налоговый федерализм» следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова.

В узком смысле «налоговый федерализм» – это разграничение и распределение налоговых источников доходов между уровнями бюджетной системы страны.

В широком смысле «налоговый федерализм» – это сложная и многомерная совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления.

Основными задачами налогового федерализма являются:

обеспечение единства российского федеративного государства,

обеспечение стабильности социально-экономического развития страны через удовлетворение потребности в денежных средствах всех уровней власти и управления,

рациональное перераспределение изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы,

предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства.

В мировой практике известно 4 основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами.

Кумулятивный – соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти

Нормативный – долевое распределение доходов от налогов между уровнями бюджетной системы (по нормативам в %)

Дистрибутивный – концентрация налоговых поступлений первоначально на единый счет или в фонд с дальнейшим перераспределением между звеньями бюджетной системы

Фиксированный – разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма.

В мире нет страны которая отдавала бы предпочтение одному из этих методов, так как каждый из них имеет свои плюсы и минусы. До 1992 г. в нашей стране распределение налогов между звеньями бюджетной системы производилась 2 методами: нормативным и дистрибутивным.

На современном этапе используются кумулятивный метод, нормативный метод, а налоговая система РФ построена на фиксированном методе распределения налогов между бюджетами.

Кумулятивный метод считается одним из индикаторов развития бюджетного и налогового федерализма. С 1 января 1994 г. налог на прибыль организаций взимается по ставке, которая соединяет в себе ставки всех звеньев бюджетной системы.

Распределение основной ставки налога на прибыль (%) (таблица 1)

Таблица 1

*Законодательные органы власти имеют право снизить ставку налога, поступающего в их бюджеты но не более чем на 4 процентных пункта

Нормативный метод основан на регулирующей функции налогов. Налоговая система воздействует на разные стороны национальной экономики, в т.ч. на выравнивание социально-экономического развития территории. Нормативный метод предусматривает долевое распределение регулирующих налогов между бюджетами разных уровней. Нормативы отчислений подвергаются корректировке каждый год и подлежат ежегодному утверждению в законе о Федеральном бюджете, затем внутри субъектов федерации соответствующим региональном законом о бюджете. В результате местные и региональные власти становятся в полную зависимость от вышестоящих органов. Значительная доля «регулирующих» налогов по сравнению с закрепленными означает усиление межбюджетных потоков денежных средств. Федеративное правительство в силу ведущего политико-правового положения мобилизует свое распоряжение наиболее крупные и стабильные виды налогов (НДС, налог на прибыль, акцизы, НДФЛ).

Т.о. данный метод не гарантирует финансово-экономической самостоятельности территории провозглашенной Конституцией РФ.

Фиксированный метод согласно ст. 12 НК РФ «Не могут устанавливаться региональные и местные налоги не предусмотренные НК РФ. Перечень региональных и местных налогов смотри схему.

Ст. 3 НК РФ определила следующие принципы налогового федерализма:

принцип единства налоговой политики

принцип единства системы налогов

принцип разграничения полномочий в области налогообложения – органы власти субъекта федерации и органов местного самоуправления обладают следующими полномочиями

а) Устанавливать и вводить в действие обязательные к уплате на данной территории региональные налоги, предусмотренные НК (т.е. могут и не вводить)

б) определять следующие элементы региональных и местных налогов:

порядок и сроки уплаты налога

льготы по налогу (в пределах, установленных НК РФ)

ставка налога (в пределах, установленных НК РФ).