Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма.Бюджетный федерализм является составной частью общего понятия федерализма.

ФЕДЕРАЛИЗМ - способ (принцип) территориальной организации государства, выраженный в характере взаимоотношений субъектов федерации между собой и федеральными органами государственной власти.

Существует множество определений термина бюджетный федерализм.

Согласно одному из определений:

Бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Другое определение данного понятия:

Бюджетный федерализм – это принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Назначение федерализма заключается в сочетании интересов федерации в целом и каждого отдельного ее субъекта. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, обеспечения их доходами, а также предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними соответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам (рис. 1). Рис. 1. Схема межбюджетных отношений

Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. 1 То есть – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

В настоящее время в мире к федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся свыше 20 государств: Швейцария, Германия, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия, Индия и др.

Сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

1. единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

2. сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

3. высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

4. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;

финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;

наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Ключевые аспекты бюджетного федерализма

законодательное разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти;

законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных на них полномочий;

сглаживание вертикальных и горизонтальных балансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.

Реализация указанных выше аспектов бюджетного федерализма приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми уровнями бюджетной системы, т.е. к межбюджетным отношениям.

1 аспект . Разграничение полномочий в области расходов между федеральным и территориальными уровнями должно основываться на следующих важных принципах.

Соответствие между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг и статусом органа власти, ответственным за ее финансирование.

Перераспределение полномочий и ответственности за финансирование общественной услуги должно осуществляться в пользу органа власти того уровня, которых обеспечит максимальную эффективность предоставления этой услуги в соответствии с потребностями ее получателей.

Обеспечение финансового доступа населения к стандартным общественным услугам на всей территории страны при сокращении фискального неравенства отдельных ее территорий.

Сочетание различных видов услуг, предоставляемых обществу одни и тем же органом власти.

Перераспределение расходных функций не должно вести к миграции населения из одного региона в другой

Адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям

Соразмерность бюджетных ассигнований бюджетным обязательствам

2 аспект . Распределение и закрепление доходных полномочий (прежде всего, налоговых) между бюджетными уровнями должно осуществляться с соблюдением следующих принципов:

Налоговый потенциал какого-либо бюджетного уровня должен соответствовать объему его расходных полномочий.

Закрепление налоговых полномочий должно сводить к минимуму экономическое неравенство от налогообложения.

Налоги, имеющие перераспределительный характер и взимаемые по прогрессивным ставкам (налоги на доходы), должны закрепляться за центральным (вышестоящим) бюджетным уровнем.

Налоги, легко поддающиеся экспорту, не должны быть источником формирования децентрализованных бюджетов.

За децентрализованными бюджетными уровнями необходимо закреплять налоги, которые имеют немобильную базу и не приводят к искажению рыночного поведения производителей и потребителей.

Налог, по которому налоговая база распределена неравномерно на территории государства, должен собираться центральным бюджетным уровнем.

Ответственность за сбор налогов должна возлагаться на тот бюджетный уровень, который обеспечит минимальные затраты по их администрированию и максимальную собираемость (соответствие затрат с эффективностью).

Условные обозначения: Ф - федеральный уровень, Р - региональный, М - местный, (Ф) - региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 - по исключительной ставке (100% зачисление); 2 - налог с разделенной ставкой между бюджетами; 3 - налоги, распределяемые по нормативам отчислений (в %).

Инструменты разграничения налоговых полномочий между бюджетными уровнями:

Исключительные налоги - жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти и разграничение полномочий по их взиманию (одни налог- один бюджет);

Налоги с разделенными (параллельными) ставками - совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими бюджетными уровнями;

Распределяемые налоги - долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативам от совместных налогов.

3 аспект . Выравнивание сбалансированности бюджетной системы РФ.

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Система бюджетного федерализма в РФ

Становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты , действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням бюджетной системы. Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти , создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Бюджетный федерализм представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Основной принцип указанных отношений - сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации . Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обесᴨȇчивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

В области бюджетного федерализма сегодня существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения котоҏыҳ особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот про-бел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направле-ний государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для правового обесᴨȇчения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к комᴨȇтенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.

Одна из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В ᴨȇрвую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации.

Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это то, что Правительство намерено создать порядок контроля и мониторинг за ᴨȇредаваемыми полномочиями.

Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Проблемы и перспективы

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделение народа управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. При трехуровневой бюджетной системе для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса .

Основные принципы бюджетного федерализма:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов).

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления.

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и выполняемых ими функций (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов).

4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи.

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы их формирования уже заложены, и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой систем . Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действуют три системы налогообложения, однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены специальные федеральные фонды регионального развития.

Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его роль значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества. При этом, чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание , которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики).

Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным. Горизонтальное выравнивание - это пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы,

Система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому субъекту гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Это породило ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в адрес "особо нуждающихся". "Нуждающимся" считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности, выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

Особенности российского бюджетного федерализма

Введение

Теоретическая часть

Модели бюджетного федерализма

Российская модель бюджетного федерализма

Аналитическая часть

1 Проблема финансовой самодостаточности

Заключение

Приложение

Введение

Переход от централизованной системы управления к рыночной экономике во многом зависит ор адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводиться сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным прочесом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей и идей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Актуальность темы выражается в том, что довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве. Говорить о том, что бюджетный Федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса не основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Целью данной работы является ознакомление с материалами по теме: «Особенности российского бюджетного федерализма», овладение теоретическими знаниями и применение их на практике, путем выявления двух-трех проблем организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложений по их разрешению.

Поставленная цель достигается решением следующих задач: во-первых, дать определение основных понятий и моделей, характеризующих исследуемое явление; во-вторых, рассмотреть формирование российской модели исследуемого явления, выделить особенности; в-третьих, на основе выделенных особенностей выделить две-три проблемы организации бюджетного федерализма в Российской Федерации и предложить пути их решения.

Данная работа представляет собой обзор особенностей российского бюджетного федерализма на столько полно, на сколько это возможно в рамках курсовой работы.

Теоретическая часть

Понятие финансово-бюджетного федерализма, его принципы

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство Российского государства. Оно основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Субъектами Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом.

Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь совокупность региональных бюджетов и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1.законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2.обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

.обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

.наличии вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

.самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

Кроме того, главной целью бюджетного федерализма является достижение экономического равноправия граждан и территорий.

Под экономическим равноправием граждан понимается получение каждым гражданином полного комплекса государственный услуг ложного качества в любой точке территории страны. Под экономическим равноправием территорий понимаются равные права в их экономическом развитии. Для предоставления равных экономических прав гражданам и территориям государство должно в полной мере выполнять все свои функции.

2. Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднительно.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склоны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

·использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

·повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обуславливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

·значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в промежуточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Кроме того, так как в мире существуют государства с различными типами федеративного устройства, то для каждого из них характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.

Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Характерной особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов.

В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используется также 2% отчислений НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитана таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности».

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает и американскую, и германскую системы бюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств, при этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

Таким образом, в результате краткого обзора видно, что несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

-высокий уровень децентрализации;

-самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

-значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

-строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

-преобладание трансфертов общего назначения.

3. Российская модель бюджетного федерализма

1 Развитие бюджетного федерализма в РФ

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовала принятие ряда федеральных законов.

1.в соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.

2.Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

.Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулирования и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

.В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами - передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и расчета размера выделяемых средств на основе специально-разработанной формулы.

В 1994 г. ФФПР был сформирован в размере 22% от фактической суммы НДС (в 1995 г. - 27%) и финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставлялись регионам, которые получали статус «региона, нуждающегося в поддержке» или «региона, особо нуждающегося в поддержке».

Этот метод, также используемый и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами, способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Для создания адекватного условиям рыночной экономики механизма в 2001 г. была разработана «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». В ней определены цели и задачи в области бюджетного устройства, принципы разграничения расходных и налоговых полномочий между звеньями бюджетной системы, требования к системе финансовой помощи территориям. Основные задачи в области реформы бюджетного федерализма:

1)упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации;

2)разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

)разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

)формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

)повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

В программе сформирована конечная цель разграничения доходов между бюджетами на основе принципа «один налог - один бюджет». В соответствии с этим принципом каждый вид бюджета должен формироваться на основе закрепления за ним своих видов налогов. Вместе с тем, подчеркивая важность принятия этой программы, следует отметить, что в условиях существующей разницы в уровнях экономического и социального развития регионов и бюджетной обеспеченности в них населения осуществление принципа «один налог - один бюджет» даже в среднесрочной перспективе вряд ли реально.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился.

2 Существующая модель бюджетного федерализма в РФ

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

·«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

·«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

·финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

·дотации, субсидии и субвенции;

·целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

·взаимные расчеты;

·бюджетные ссуды;

·обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны - дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а за тем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многократного финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Здесь много зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и труднообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики России будет определять и их будущую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходный и расходных полномочий, а также ответственность между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется население должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов, и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В тоже время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего, практика показывает сложность однозначного разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не реализуются.

Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне - процедура более сложная, чем в центре, где большой выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного и школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни общества. Люди без образования уже сегодня являются основой криминальной среды. Можно привести и другие примеры. Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие общественно значимые услуги должны предоставляться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.

Россия - многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выход для развития национальных регионов может приводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномочий). Общество скорее сможет согласится с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих услуг отдельным регионам.

Аналитическая часть

Основные проблемы бюджетного федерализма в РФ

4.1 Проблема финансовой самодостаточности

В настоящее время, процесс создания федерализма в России не закончился, предстоит решение ряда проблем.

Прежде всего, в механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.

По расчетам Министерства экономики РФ, финансовая самообеспеченность регионов до 2000 года не превышала 60%; в 45 регионах собственные источники без учета трансфертов покрывали менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85% всех расходов.

На 1 декабря 2009 года в консолидированные бюджеты Приволжского федерального (Приложение) округа поступило 219.9 млрд. рублей безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что составляет 142.2% от объемов поступлений на 1 декабря 2008 года (темп в среднем по Российской Федерации 133.3%).

Доля безвозмездных поступлений в доходах 8 регионов превысила 30%. Из них более чем на 45% в 2 субъектах Приволжского федерального округа: Республика Мордовия, Республика Марий Эл.

Наибольший рост объемов безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации зафиксирован в следующих субъектах Приволжского федерального округа: Республика Татарстан (рост на 117.7%), Самарская область (рост на 52.7%), Оренбургская область (рост на 44.0%), Кировская область (рост на 42.4%), Чувашская Республика (рост на 41.5%), Республика Мордовия (рост на 37.1%).

На сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушение порядка закупки товаров для государственных нужд и т.п. правительство в праве приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральным программ, реализуемых на территории субъекта Федерации, и т.д.

Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр вольно и невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных лиц, причастных к решению соответствующих задач.

Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, отказ Правительства РФ в финансировании федеральных программ, таких как Дети России, либо отказ в оказании помощи по детским пособиям трудно обосновать неутверждением в Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона.

В настоящее время существует, по крайней мере, два реальных экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.

Первый - это предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги. В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или снижения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовавший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.

Существующая система оказания финансовой помощи регионам носит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными так, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что необходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.

2 Разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней и их доходных источников

Еще одной из первоочередных проблем бюджетного федерализма в России, по моему мнению, является разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область совместного финансирования обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

После установления сфер ответственности бюджетов различных уровней встает задача определения потребности бюджетов в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников, и, прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовывать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.

В решении этого вопроса обсуждаются различные, в том числе диаметрально противоположные, подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необходимость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивна, так как целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюджетов.

Следует иметь в виду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика, в конечном счете, безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а так же не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

Заключение

Подводя итог, данной курсовой работы, обозначившей и в некоторой степени раскрывшей особенности российского бюджетного федерализма, можно сделать следующий ряд выводов:

1.Российская Федерация в явном виде ни тяготеет, ни к одной из рассмотренных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях, хотя можно отметить некоторые сходства с централизованным типом бюджетного устройства. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для дальнейшего построения и улучшения бюджетной системы в России. Прежде всего, это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.

2.Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящий момент сводится к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя считать оправданным (почему, рассмотрено выше).

.До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти всех уровней.

.Перечислений трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию.

.В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшить финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходами с имеющимися у них полномочиями по доходам. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

Весь этот процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, прежде всего, должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

·совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

·комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части бюджетов;

·системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ;

Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.

Список используемой литературы

бюджетный федерализм россия

1.Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. Учебник для вузов / Т.М. Ковалева, С.В. Барулин - М.: КНОРУС, 2005.

2.Бюджетная система Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

.Государственные и муниципальные финансы. Учебное пособие ля студентов вузов, обучающимся по специальностям 061000 «Государственное и муниципальное управление», 060400 «Финансы и кредит» / Под ред. проф. Г.Б. Поляка - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

.Государственные и муниципальные финансы. Методические указания по выполнению курсовой работы для студентов IV курса (I образование) специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление». - М.: ВЗФЭИ, 2003.

.Деньги. Кредит. Финансы. Учебник для вузов / С.В. Галицкая - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: ЭКСМО, 2009.

.Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001.

.Финансы. Учебник для вузов / Под ред. проф. В.В. Ковалева. - М.: ПБОЮЛ МАЗАЗАРОВ, 2001.

.Конюхова Т.К вопросу о совершенствовании бюджетного законодательства // Законодательство и экономика, 2000. №5

9.CD Диск: Программа информационной поддержки российской науки и образования КонсультантПлюс: Высшая Школа: учебное пособие, выпуск 10. Осень 2008 / ООО Региональный информационно-правовой центр «Консультант Киров».

Приложение

Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ (в бюджеты Приволжского федерального округа)

Рисунок 1. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов в 2008 г., %

Рисунок 2. Доля безвозмездных поступлений в общем объеме доходов в 2009 г., %

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

24.Бюджетный федерализм: сущность, проблемы, пути реформирования

Бюджетный федерализм - есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов РФ.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. Концепция эффективного федерализма, которая характеризуется многоуровневостью бюджетной системы, в мировой практике базируется на трех основных составляющих:

разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Принципы бюджетного федерализма

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым:

единство бюджетной системы;

самостоятельность бюджетов;

равенство бюджетных прав.

Единство бюджетной системы основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Принцип единства бюджетной системы по отношению к самим организационным формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем уровням бюджетной системы.

Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

право государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Исходным условием обеспечения принципа самостоятельности бюджетов является разграничение бюджетных полномочий между органами власти различных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за реализацию этих полномочий.

Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг.

Бюджетное устройство каждой страны должно соответствовать ее государственному устройству. Россия – федеративное государство. Систему принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетное устройство федеративных государств принято называть “бюджетным федерализмом”.

Только бюджетные взаимоотношения между центром и регионами удостоились специального термина. Экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации. Но мы говорим либо о федерализме “вообще”, либо о “бюджетном федерализме”, но не, например, об экономическом, социальном, ресурсном или каком-либо еще федерализме.

И это не случайно. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.

Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.

Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному заданным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, на практике ЖЕ между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает ≪вертикальный дисбаланс≫, или ≪вертикальный финансовый разрыв≫. Существует также и ≪горизонтальный финансовый дисбаланс≫, обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней. Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае не израсходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией . Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы.

Собственныедоходы - это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.

Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной(не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.